Zemstroyplan.com

Продолжение. Начало здесь.

Стратегия землепользования

В широком смысле слова контроль за землепользованием — это обязанность правительства страны. Следовательно, одной из функций градостроительства является определение стратегии землепользования и политики в области сбалансированного развития (Ф.Дэй “Градостроительство и земельный рынок”). Общая практика заключается в определении зон для конкретных видов землепользования, например, для сельского хозяйства, жилья, производства, торговли, рекреации и т. д. Лучшим способом является подробное описание предлагаемого характера использования различных территорий, в котором излагаются средства достижения поставленных целей (например, утверждение минимального размера участка, максимальной высоты зданий, нормативов по звукоизоляции, загрязнению окружающей среды, озеленению, автомобильных стоянок). Регулируя землепользование, градостроительные решения оказывают значительное влияние на стоимость земли. Повышение цены на землю влечет за собой недоступность жилья для населения, что, в свою очередь, побуждает людей с низкими доходами искать более дешевую землю подальше от городов и, следовательно, от общественного транспорта и других социальных услуг. В результате города “расползаются”, что приводит к удорожанию социально-бытовых услуг, особенно транспорта.

При благоприятной социально-экономической ситуации в МСП, способствующей их росту, развитие местных центров, как правило, идет по пути крупных городов. Т. е. в данной ситуации возникает характерная проблема городских границ в связи с их территориальным ростом, расширением пригородных образований, конфликт между системой сельскохозяйственного землепользования и интересами органов местного самоуправления. Для центров МСП эта проблема должна решаться более гибко, чем для крупных городов, идущих по пути прямого отчуждения с/х земель, поскольку многие центры существуют за счет переработки с/х сырья, поступающего с окрестных территорий. Таким образом, уменьшение площади с/х угодий вокруг центра ведет к свертыванию части производственных мощностей внутри него или в случае налаживания поставок аналогичной продукции с других территорий к существенным сбоям и простоям в производстве. Следовательно, необходимость в переводе развития центров МСП на интенсивный путь (за счет реорганизации структуры поселений, а не за счет их расширения) важнее, чем для крупных городских центров. Механизм развития центров включает в себя элементы как интенсивного, так и экстенсивного хозяйствования, т. е. носит комбинированный характер. Поэтому полная остановка территориального роста практически невозможна. Должен быть выработан принцип разумной, с точки зрения роста экономического потенциала, локализации его границ в зависимости от темпов роста поселения, в том числе и его численности, мощности промбазы и площади окружающих с/х земель.

Анализ, проведенный отделом экономики ЦНИИП градостроительства, фактического развития земельных отношений в городах, регионах свидетельствует о неэффективности регулирования землепользования: бессистемное размещение дачных участков, затрудняющее территориальное развитие городов, приватизация участков под собственными домами и приватизируемыми предприятиями вопреки решениям утвержденной градостроительной документации в отношении этих территорий.

Страны с развитой рыночной экономикой накопили значительный опыт в вопросах государственного управления землепользованием, который может быть полезен для нас. Защита государственных интересов обеспечивается прежде всего законодательным закреплением следующих прав государства:

• право земельного налогообложения. Финансируя ряд мероприятий по социальному строительству, защите окружающей среды, созданию инженерных систем, государство имеет право на получение части дохода, обусловленного возрастающей ценностью земель;
• преимущественное право использования земель для общественных целей и выгод;
• право регулировать землепользование в интересах общества для обеспечения его безопасности, здоровья, процветания на основе зонирования, строительных кодексов, транспортного, экологического регулирования;
• право конфискации. Право принудительного изъятия земли в случае нарушения политики землепользования, неуплаты налогов и др.

При этом должна меняться и существующая практика разработки градостроительных проектов в направлении повышения их социальной и экологической обоснованности, конкретизации требований к строительной деятельности на определенной территории.

В основе доклада 1942 года по использованию земель в сельской местности в Великобритании (Скот и Атватт) — понимание того, что хорошие с/х земли представляют собой буквально бесценное имущество: будучи однажды потерянными, они теряются навсегда. Поэтому в докладе рекомендовалось создание плановой системы, охватывающей как с/х земли, так и города. Главная задача этой системы — сохранение с/х земель. Земли, на которых не ведется строительство, а это все с/х земли, должны быть национализированы и государство должно взять их, выплатив владельцам компенсацию. Но до тех пор, пока не наступит время использования этих земель, владельцы могут оставаться на них. Таким образом, на этой стадии владелец получит компенсацию за утерю прав на землю. И если земля понадобится государству под застройку, владелец должен получить дополнительную компенсацию за ее изъятие. Затем земля может быть продана или сдана в аренду застройщику.

В американской системе управления землепользованием центральным является не планирование, а зонирование. Безусловно, зонирование является средством разделения различных видов землепользования, как правило, на довольно приблизительной основе. Зонирование не может на практике остановить потенциального землепользователя от действий, диктуемых желанием получить прибыль. Американская система в отличие от британской не знает никаких компенсаций за потерю собственных прав. В действительности зонирование все-таки менее обязательно, чем контроль землепользования в Великобритании. Контроль за физическим ростом и изменениями в урбанизированных районах в США намного слабее, чем в Великобритании и многих других государствах Европы.

По мнению авторов исследования, стратегия землепользования для Самарского региона могла бы базироваться на следующих принципах интенсивного роста:

• увязка численности населения с плотностью жилого фонда в пределах СНиП и санитарных норм (увеличение численности влечет за собой совершенствование и изменение архитектурно-планировочной организации, структуры застройки, функционального зонирования территории);
• перемещение границ и перепланировка окрестных с/х земель должны происходить с учетом прогнозируемого процентного изменения между населением, ведущим сельский образ жизни внутри центра (увеличение численности населения, тяготеющего к сельскому образу жизни, влечет за собой расширение пригородных территорий и является фактором экстенсивного роста);
• при формировании новой производственной градообразующей структуры предпочтение должно отдаваться наукоемким производствам, т. к. они не требуют значительных площадей для размещения;
• функциональное зонирование территорий центра рекомендуется проводить исходя из типологии центров по отношению к основным инфраструктурным каркасам, территориям различного уровня, сложившимся ареалам ГА и т.д. (учитывая при этом возможность развития по экстенсивному и интенсивному направлениям);
• увязка объемов кредитования из регионального бюджета на приобретение земель под подсобное и дачное строительство с проблемой расширения пригородных территорий (при необходимости приостановки роста возможно прекращение или значительное уменьшение объемов льгот на приобретение участков и наоборот).

Стратегия градоэкономического регулирования

Повышению экономического потенциала малых городов может способствовать не только количественное увеличение объемов производства за счет строительства новых промышленных предприятий, а возможное улучшение качественных показателей существующих предприятий путем реконструкции, расширения и введения прогрессивных форм организации труда, что позволит резко сократить ручной труд, может быть наиболее целесообразным для увеличения промышленного производства в условиях ограниченности трудовых ресурсов малых городов. Усиление экономического потенциала малых городов и повышение их организационно-хозяйственной роли по отношению к окружающим их населенным пунктам способствует росту благосостояния населения и выравниванию уровня жизни городского и сельского населения, что отвечает главной социоэкономической задаче общества. В большинстве малых городов программу повышения уровня жизни населения невозможно осуществить только за счет местных ресурсов, без дополнительных источников финансирования. Как показал опыт различных регионов страны, таким источником может стать централизованный фонд формирования социально-бытовой инфраструктуры, созданный за счет местного и областного бюджетов.

Местные бюджеты испытывают дефицит финансовых средств, вследствие чего в центрах МСП невозможно провести крупные программы реконструкции и развития производственной сферы, селитьбы, культурно-бытового обслуживания. Поэтому для реализации этих программ требуется привлечение средств из областного бюджета либо стимулирование потока инвестиций из других источников за счет льготирования подобной деятельности в плане налогообложения, рентных и арендных платежей и кредитования.

Концентрация промышленного потенциала и населения в крупных городах нецелесообразна с точки зрения экономического, социального и стратегического развития региона. В условиях высоких требований (экологических) к городам малые городские поселения имеют определенные преимущества перед крупными из-за многих присущих только им достоинств (близость к природным комплексам, меньшая загрязненность и загазованность, отсутствие городского шума, возможность доступа к местам отдыха за непродолжительное время, сочетание труда в личном подсобном хозяйстве с трудом на производстве).

Поэтому должны быть рассмотрены варианты и возможности размещения объектов производства и других назначений в средних, малых городах, крупных поселках, обладающих предпосылками развития.

Наряду со сферой производства требуют исследования проблемы транспортной, социально-бытовой инфраструктуры. При этом влияние транспортного положения особенно существенно в периферийных районах, когда доступность центра обслуживания ограничена в связи с тем, что дорожная сеть редка и слаборазвита. Анализ транспортной и инженерной инфраструктуры Самарско-Тольяттинской агломерации отражает результаты комплексной оценки условий транспортного развития каждого района и групп, выраженные в условных оценочных показателях: ядро агломерации — 23,5; районы, входящие в агломерацию — 21,1; внешняя зона области (за пределами агломерации) — 16,6 (К.А. Титов, В.Я. Любовный, Г.Р.Хасаев “Самарско-Тольяттинская агломерация: современное состояние и пути устойчивого развития”).

Уровень транспортного развития в районах, входящих в агломерацию, в 1,3 раза выше, чем в районах внешней зоны области. Однако уровень транспортного развития некоторых районов, не вошедших в агломерацию (прежде всего Похвистневского и Богатовского), также очень высок. Поэтому при определении будущих направлений развития агломерации можно рассматривать в первую очередь восточный (Богатовский и Борский районы) и северо-восточный (Кинель-Черкасский и Похвистневский районы) лучи.

Создание производств регионального значения целесообразно вести на основе областных программ, что позволит сбалансировать экономическое развитие региона, обеспечить плановый целенаправленный приток капиталовложений, наметить очередность ввода в эксплуатацию объектов в зависимости от их значения для региона. В период общего спада производства в создавшихся экономических условиях полноценное развитие могут иметь лишь конкурентоспособные производства. Условия для их формирования на базе МСП: гарантированный приток капитала, наличие платежеспособного спроса, формирование общественного мнения и проведение рекламных кампаний, поставка современного технологического оборудования и обучение персонала.

Проблема состоит в том, что даже в крупных городах, не говоря уже о малых городах и районах области, отсутствует сеть коммерческих структур, которые могли бы достаточно быстро, квалифицированно и за приемлемую цену оказать услуги, в которых нуждаются предприниматели. Опыт работы Самарского территориального управления ГКАП России по изучению вопросов, связанных с обеспечением выхода новых предприятий на рынок при их создании, подтверждает необходимость создания в области, городах и районах единой сети коммерческих центров по развитию и поддержке предпринимательства. В малых городах (Октябрьск, Похвистнево) и небольших районах (Алексеевский, Исаклинский, Клявлинский и др.), где число частных предприятий невелико, без более широкого охвата обслуживаемых предприятий и организаций успешная деятельность центров поддержки предпринимательства вообще маловероятна.

Способствовать развитию предпринимательства может также и деятельность законодательных органов власти. Так, закон, принятый в 1945 году в Великобритании о размещении промышленности, стимулировал размещение новых промышленных предприятий в районах развития. Промышленники, решавшие разместить свои предприятия в этих районах, получали различные правительственные привилегии, включая специально построенные для предприятий здания, аренду готовых предприятий за низкую плату, субсидии на установку нового оборудования и правительственные кредиты. Закон 1966 года о промышленном развитии установил, что фирмы, переносящие свою деятельность в районы развития, получают наличными субсидии в размере 40% суммы капиталовложений в предприятие или оборудование (против 20% выдаваемых в других местах).

Для развития малых производств приемлема схема лизинга и франчайзинга. Лизинг может использоваться в случае налаживания производства широкопотребляемой продукции. Система франчайзинга, широко используемая в США и Западной Европе, предполагает предоставление крупной фирмой малому предприятию своего фирменного знака (торговой марки), услуг по маркетингу, рекламе в обмен на обязательство предприятия продавать продукцию фирмы. При этом за право работать под маркой фирмы такое предприятие выплачивает определенный процент с выручки.

Стратегия местного самоуправления

Эффективное регулирование развития МСП вне зоны интенсивного влияния ГА может быть осуществлено лишь при условии разработки научно обоснованных прогнозов их развития и базирующихся на них проектно-планировочных материалов, развития всех форм самоуправления. К числу позиций компетенции органов местного самоуправления могут быть отнесены: регулирование землепользования, развитие объектов инженерной и социальной инфраструктуры, охрана окружающей среды, использование трудового потенциала, социальная защита населения, регулирование миграции, организация зон отдыха и т.д.

Сфера хозяйственного влияния местных советов может расширяться путем передачи в их собственность действующих предприятий, заполнения “экологических ниш”, распространения экономического влияния на принципиально новые отрасли. Одна из таких “ниш” — инфраструктура деловых услуг, включающая различные финансовые, страховые, посреднические, консультационные, информационно-рекламные, внедренческие, маркетинговые и другие фирмы, организации, ведущие подготовку и переподготовку кадров. Чтобы рационально использовать резервы, нужны региональная диспетчеризация, прокатные пункты, специальные лизинговые компании. По мнению сотрудников финансово-экономического института им. Н.А.Вознесенского в Санкт-Петербурге, до 70% предприятий испытывают потребность в разнообразных внедренческих, консультационных, маркетинговых услугах.

При регистрации советы могут устанавливать различные экологические, социальные нормативы, лимиты и режимы использования трудовых, природных, инфраструктурных ресурсов. Успех создания деловой инфраструктуры во многом зависит от того, будут ли советы обладать учредительными функциями, то есть правом регистрировать уставы предприятий, выдавать лицензии и патенты на экономическую деятельность. Пока учредительских прав у советов нет. Функция учредительства включает создание под эгидой местных советов территориальных холдинговых компаний (“учредительских” фирм), применение системы франчайзинга (договоров).

Органы самоуправления на основе анализа проблем и перспектив развития МСП и изучения общественного мнения населения должны: формировать концепцию социально-экономического развития, отражающую приоритеты в решении социальных проблем, и особенности, связанные с сохранением и развитием культурных автономий, обеспечивать формирование финансовой базы для реализации социальных программ и программ инженерного обустройства территории, обеспечивать контроль за соблюдением законов, включая законы о природопользовании.

Авторами впервые в научно-исследовательской деятельности предпринимается попытка разработать систематизированную модель градорегулирования для региона, включающую в себя совокупность социоэкономикодемографических аспектов, учитывающую ряд взаимообусловленных, взаимозависимых характеристик ретроспективного (временного и пространственного) анализа и синтеза, накопленный отечественный и зарубежный опыт в данном вопросе. Научнообоснованные аналитические материалы и выводы, которые авторы ожидают получить в процессе дифференциации и ранжирования существующих исходных данных исследования (экономического, демографического, производственного потенциала, экологической ситуации, различных рынков, в т.ч. рабочей силы, ценных бумаг и т.д., инфраструктурных каркасов и образований и прочее), могут быть использованы в качестве рекомендаций при реализации концепций развития Самарского региона.

Т. Каракова, доцент,
С. Пшеничникова, аспирант, Самарская государственная архитектурно-строительная академия